國省干線公路發展向哪里去？

引言：這個題目對于外行是陌生的，而對于今天公路行業的人來說，它斬不斷理還亂，似乎說也說不清楚，無可諱言，國省干線公路的發展已經處于從來沒有過的困難時期。可是假如你還肩負國省干線公路這副擔子，假如你還存有一些國家戰略發展和安全的意識，那么你知道眼前的問題是誰也放不下的，因為占公路通車總里程91％的國省干線公路和新興縣鄉公路網是水、鐵、管、空、以及高速公路交通運輸的基礎，是國家經濟發展的命脈，而且一旦面臨戰爭，高度網絡化的國省干線和農村公路更是國防安全最堅實可靠的物流保障。

一． 改革中的“幸運兒”

改革開放以前，國省干線公路基本代表了我國整個公路行業，包括體量上占70％以上的生產板塊，都屬于自收自支的事業性質，基本上是一個自我循環自我發展的閉式系統，雖然一直有所進步，但是對于國民經濟快速發展的戰略意義而言，顯然不具備應有的超前性。

黨的十一屆三中全會以后，全國上下實行了翻天覆地的經濟體制改革，所有企業都在劇痛中經歷了改制、重組、分流、下崗等一系列巨變，走上了發展才是硬道理的社會主義市場經濟之路，而我們的公路行業因為秉賦了國家經濟發展鋪路石的責任而區別于其它產業，成為這場變革中的“幸運兒”，毫發無損的連同自己的舊機制一起，進入了歷史以來“超常規大跨度”的公路建設高潮。

“舉債服務、借貸發展”，這是公路行業進入發展高潮的宣言，原本自我循環的行業經濟鏈由此打開，大量融資涌入公路建設，省市縣各級公路行業相繼成為借貸融資主體，吃起了百家飯，這雖然表現了“精衛填海”般的行業精神，卻顯然已經超出了自收自支事業性行業慣例，占70％以上的生產單位也都投身于其中，因為他們也都屬于事業性質，而且以后的時間里這支隊伍在狂熱的壯大。那時候只是說“事業單位企業化管理”，沒有人樂意把生產單位轉為企業，于是這浩浩蕩蕩的“金身一族”繼續前行，殊不知自己已經被洶涌的大潮匯入社會主義市場經濟的洪流，由潺潺小溪來到了波濤洶涌的大海。

匯入大海，走進暴風雨，本是行業變革發展的天賜良機，但我們是事業單位，我們的目標是“發展公路事業”，而追求效益是企業的事，好像“我們姓趙，其他人都還不配”，那時候不知道什么叫借債還錢，更不知道什么是持續發展。在以后的三十多年間，事業性質的整個公路行業由于脫離社會主義市場經濟規律，由于政企不分的行業特點，由于實行“事業單位企業化管理”，時常尷尬的變身于事業和企業之間，雖然歷經轟轟烈烈的建設大潮，卻因為“獨善其身”而白白丟掉了自我發展的良機。

大潮漸漸退去，大量的負債使得原本的公路行業早已在金融家的眼里變作昨日黃花，高速公路的興起（多以國省公路精英為先遣者）以及農村公路的迅速發展，使國省干線公路完全失去了曾經行業代表的地位，在新的公路行業中充其量只能屈居于二流地位，不僅所謂管理機關落得自顧不暇，而且曾經浴血奮戰的所屬生產單位也毫無例外的陷入空前的饑荒，只留下龐大的就業大軍（原本人員定額的3-4倍）和空曠場地上一片等待報廢的老舊裝備，一直是“條塊結合”的多級公路生產管理體系也已經嚴重變形。一個曾經代表公路行業的絕對主力，在經過了前所未有的大規模發展以后，竟然來到了今天的敗落，實在是令人大惑不解，不過好在這個政企綁定的事業性“金身”還在，人們還期待著由此帶來以后的好運，期待著一個都不能少的逃離社會主義市場經濟的物競天擇，唯獨沒有認真總結行業自身存在的問題和發展中的教訓。

二． 事業性編制到底是福還是禍

對于一個人來說，自己身上的缺點一旦被認知很快就會改掉，而改掉“優點”就不那么容易，就是說主觀上感覺良好又習與性成的東西哪怕客觀上并非如此，改正起來就很困難，就會為此付出很多代價。公路行業的人們沒有遭受當年產業工人為分流下崗失去職業的痛苦，他們曾經衣食無憂，享受了足夠的優越感，所以一直把事業編制看作是天大的好處，因此努力掩蓋自身大部分生產性或產業性的本質，尤其當“自收自支”的經濟鏈以及資金管理帶動生產管理的傳統規制崩解以后，還是沒有認識到自身應有的存在形式，所以當建設高潮退去，當社會主義市場經濟成為中國社會的常態，以國省干線公路為代表的公路行業“大饑荒”終于來了，而且在今天社會環境下顯得這樣形單影只，不可理解。抱殘守缺的舊機制到底給行業發展帶來了哪些影響呢？

1、傳統的價值觀：國省干線公路從計劃經濟時代走來，一貫奉行暢通、潔凈、綠化、美化的行為準則，簡稱“暢潔綠美”四字方針，和企業之間最大的不同在于只管增加通車里程，只管單方面追求“暢潔綠美”，沒有生產效益指標。進入市場經濟社會以后，公路行業舊機制的負面作用日益顯現，大量的融資建設擔負不起高額的本息負擔，從前不考慮的稅賦壓力也接踵而來，所謂管理機構尚且維持運行，受影響最深的就是體量最大且掛著事業編牌子的下屬工程和生產性場站，上級的財政危機直接導致他們不能及時拿到應得的回報，數十年過去，除了事業性編制的“金縷玉衣”還在，生產性直屬單位一個接著一個栽倒在建設發展的路途上。

2、“政企合一”的建制：曾經一些有識之士積極主張在公路行業實現“政企分離”，也就是把生產性單位改制為企業，但是舊行業體制下干部的管理權問題、干部職工的企業或是事業的屬性問題等一直是其中的最大障礙。建設高潮的中后期有相當一部分生產單位也改名叫做公司，但是干部的管理權和經營決策權還在機關，“打斷骨頭連著筋”，所謂公司產權和股本構成模糊不清，無法建立合法有效的公司制度，無法進行有效的企業經營，倒是在事業性質的感召下職工隊伍惡性膨脹，那種在事業和企業之間雙向獲益的夢幻終究破滅于不倫不類的陰陽兩界之間。

3、“經營”與分配制度：在生產經營管理中，“政企合一”的其中一方不僅掌握著人財資源，同時兼有生產計劃管理的職能，一直是力不從心的忙碌于工程項目具體管理，如此直屬生產單位失去自我，尤其在公路養護方面，所屬生產單位唯“計劃安排馬頭是瞻”，嚴格執行“日常養護”、“中修專項”、“大修改造”的三段式管理模式，在這樣沒有質量效益考核評價標準的機制下，“日常養護”期間除去打掃衛生挖坑槽，只能眼看著路上的小病發展成大病，靠“中修專項”或者“大修改造”項目突擊搶修掙錢，人們給這種經營管理叫“留著好的修爛的，修著爛的爛好的”。長此以往，大量通車里程失去預防性養護時機，轉而迅速成為大中修的后續對象，資產管理成本不斷攀升，經濟負擔日益沉重。

計劃經濟模式下的三段式養護生產管理中攜帶著傳統的分配制度，即養護工程量決定著設計、監理和養護生產的收益，其中“日常養護”因為沒有方便計量的工程量而收益微薄，只好養人不養路，然而大中修項目因為大量工、料、機消耗和可計量性而成為效益來源，而且這些本來構成公路運營主要成本的項目還可以堂而皇之列為年度工作業績，于是大中修工程一直是公路養護相關方面追求的對象，公路資產的保值和養護生產收益成為反比例關系，長期形成了“大修大干吃飽飯，精修細養餓死人”的行業詬病，從設計監理到養護生產長期停滯于翻修改建的傳統生產技術模式，而且雖然人滿為患卻逐步喪失實際生產能力，一部分甚至變作依靠轉包大中修工程謀取利益，其現狀和公路建設的高速發展極不協調，和當今的高科技時代極不協調。舊體制下的管理和考核分配機制相繼延伸到后起的高速公路方面，只不過高速公路依然還保持著自收自支的優勢，但是舊體機制的影響同樣是顯而易見的。

假如當年公路建設大潮到來的同時公路行業大部分擺脫“事業性金身”，假如公路行業順勢而為，按照市場經濟規律實現“政企分離”，并且對分離后的企業實行股份制改造而不是抱殘守缺，那么漲潮帶來的只有機遇和發展，甚至在大潮中提前完成行業現代化的公路管理體系。所謂“事業性金身”在社會主義市場經濟的重大變革面前，實際上成了行業發展的巨大障礙。

三． 面對深化改革的又一次機遇

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并且在三個重要意義中堅定地指出：“我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，沖破思想觀念的束縛，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，為堅持和發展中國特色社會主義，為實現中華民族偉大復興的中國夢，提供強大動力和旺盛活力”。中國交通部也通過十三五發展綱要向整個公路行業指出“以構建現代公路養護管理體系為核心，圍繞改革攻堅、管理升級、養護轉型、服務提質四個方面精準發力”。

近些年來，國省干線公路和經過30多年升級改造的縣鄉農村公路網實現了合流統一，管養總里程增加到91％以上，其體量重新上升到公路行業的主導地位，而且隨著公路建設的大潮退去，國、省、縣、鄉公路資產的養護管理已經逐步上升為行業生產經營的主體。顯然，新的公路行業不僅面臨著國家深化改革帶來的又一次戰略性重大發展機遇，而且形成了行業深化改革的良好基礎。十三五行業發展規劃中，“以構建現代公路養護管理體系為核心”的四個方面明確指出了行業改革的中心工作。

1. 改革攻堅：所謂改革攻堅就是認真總結公路行業在社會主義市場經濟中積累的經驗教訓，“沖破思想觀念的束縛，攻克體制機制上的頑瘴痼疾”，精簡優化管理機構，徹底改變“政企合一”兩性混淆的舊體制是行業深化改革的關鍵。讓管理機構保持事業性質，使之不折不扣地秉行國家意志，讓所謂“企業化管理”的生產板塊真正成為獨立經營、自主經營的合法企業，使企業在社會主義市場經濟的法則中成長壯大，這是行業走上科學發展和持續發展的必然途徑。可是今天還有相當一部分人夢想把這種舊體制保留下去，甚至企圖利用這種舊體制的存活重新打造一個“一統天下”的市場，他們不懂得資源社會化是市場經濟的根本，他們沒有汲取曾經“一統天下”在社會主義市場經濟面前失敗的教訓。

2. 管理升級：“政企分離”后的公路行業管理機構可以從根本上放棄以工程量管理為主的“三段式”計劃經濟管理模式，升級為以資產效益最大化為核心的中長期績效考核管理，這是當今世界正在普遍實現的一種科學有效地新型管理制度。通過制度改革將把公路行業引入科學發展的道路，用“保值增效”實現長期持久的“暢潔綠美”，使公路管養雙方高度統一于公路資產效益的最大化，統一于以構建現代公路養護管理體系為核心的生產模式，統一于行業的可持續發展戰略目標。

3.養護轉型：以資產效益最大化為核心的中長期績效考核管理模式下，公路養護生產企業必然實現轉型，從以追求工程量、挖補翻修為主的傳統生產技術模式解放出來，走上以科學預防性養護為主的全過程監控和全過程施養的發展道路，即從粗放的勞動生產向科技創新轉型，從“大修大干”向未來基于質量效益的中長期托管公路養護市場轉型，新制度下的公路養護企業將成為新材料、新工藝、新裝備、新技術的研究開發主體，煥發出科技創新的生機，同時也將成為新一代科技人才的搖籃。

4.服務提質：深化改革將帶來行業價值觀的改變，帶來公路養護生產模式的徹底更新，一個以績效考核和創新發展為主流的、競爭發展有序的行業市場將得到確立，曾經無休止的翻修挖補將被預防為主的科學管養所替代，大量原材料資源消耗將被綠色循環利用的行業自覺行為所替代，高排放高污染的落后生產技術將被新技術、新材料、新工藝和新裝備的積極推廣利用所替代，整個公路交通將為社會提供更加暢通、潔凈、綠化、美化的優質服務。

結語：以問題為導向，以問題為突破口是黨中央對于當前深化改革的指導方針。一方面認清行業發展中存在的問題，一方面牢牢把握公路行業在深化改革中的機遇，積極促進行業內部的變革，“解放和增強社會活力” 是實現行業科學發展、快速發展的關鍵。據悉在浙江、安徽、河南的公路管理以及一些市政道路管理方面，已經部分開始出現一些基于質量效益的管理機制探索，并且初步取得了可喜成果，相信整個公路行業將在黨中央習近平總書記倡導的深化改革中實現涅槃，走向新的輝煌。

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